Estratégias de Sustentabilidade — Mineração e Desenvolvimento Regional
Programa Integrado de Pesquisa — Subprojeto 2: Extração Mineral e Desenvolvimento Sustentável
1996–1998 · CNPq · NAEA/UFPA · Mineração · Desenvolvimento Sustentável · Desenvolvimento Regional · Amazônia
Mineração · Desenvolvimento Regional · Políticas Públicas · Intervenção Estatal · Sustentabilidade · Relações Minerais Globais · Teoria dos Sistemas Sociais
Visão Geral do Projeto
Estratégias de Sustentabilidade foi um programa integrado de pesquisa desenvolvido no NAEA/UFPA para examinar estratégias teóricas e práticas de desenvolvimento sustentável na Amazônia.
O programa foi coordenado por Franz Josef Brüseke e estruturado em quatro subprojetos interconectados, relacionados à teoria da sustentabilidade, extração mineral, energia e perdas materiais na indústria amazônica e condições institucionais do desenvolvimento sustentável.
Minha responsabilidade foi o Subprojeto 2 — Extração Mineral e Desenvolvimento Sustentável.
O subprojeto deu continuidade a uma trajetória mais longa de pesquisa sobre mineração na Amazônia e sucedeu o projeto Mineração — Ouro: a garimpagem e a mineração industrial (1994–1996).
Enquanto a pesquisa anterior comparava mineração artesanal e industrial de ouro, o novo projeto deslocou o foco para uma questão mais ampla:
Como a extração mineral poderia ser conectada ao desenvolvimento regional sustentável e convertida em benefícios duradouros para as populações das regiões produtoras?
O projeto recebeu apoio do CNPq.
Contexto da Pesquisa
O projeto partiu de duas observações desenvolvidas em pesquisas anteriores sobre mineração.
Primeiro, a extração mineral havia se tornado uma das atividades econômicas e transformadoras mais importantes da Amazônia, particularmente no Pará e no Amapá.
Segundo, pesquisas anteriores levantavam dúvidas sobre a capacidade das políticas públicas de transformar a exploração de recursos minerais em benefícios duradouros para as populações regionais.
A pesquisa conectou, portanto, a mineração a um problema mais amplo de desenvolvimento regional:
Como integrar a extração de recursos minerais não renováveis a uma estratégia de desenvolvimento regional sustentável?
Essa questão exigia atenção não apenas aos efeitos econômicos da mineração, mas também a políticas públicas, capacidades institucionais, estruturas regionais, organização global do setor mineral e fundamentos teóricos utilizados para explicar o desenvolvimento baseado em recursos naturais.
Da Mineração de Ouro ao Desenvolvimento Regional Sustentável
Pesquisas anteriores haviam se concentrado principalmente no garimpo de ouro e, posteriormente, na comparação entre mineração artesanal e industrial.
O novo projeto ampliou substancialmente essa perspectiva.
A mineração deixou de ser tratada principalmente a partir da organização da própria extração e passou a ser analisada em suas relações com:
- estruturas econômicas regionais;
- políticas estatais;
- mercados minerais internacionais;
- grandes corporações mineradoras;
- condições ambientais;
- capacidades institucionais;
- teorias do desenvolvimento sustentável.
O projeto marcou, assim, uma transição importante da pesquisa sobre mineração de ouro como atividade extrativa específica para um programa mais geral sobre extração mineral e desenvolvimento regional.
Objetivos da Pesquisa
O subprojeto combinou objetivos teóricos e orientados às políticas públicas.
Entre seus principais objetivos estavam:
- formular recomendações para a política mineral no âmbito de uma concepção de desenvolvimento sustentável;
- analisar os encadeamentos econômicos gerados por projetos minerários na Amazônia;
- examinar impactos regionais de grandes projetos de mineração;
- analisar políticas públicas voltadas à mineração nos níveis municipal, estadual e federal;
- identificar áreas de convergência e conflito entre diferentes intervenções públicas relacionadas ao setor mineral;
- examinar as possibilidades e limitações da intervenção pública em um setor minerário altamente globalizado;
- comparar experiências de mineração em grande escala em outros países;
- avaliar conceitos desenvolvidos para o uso sustentável de recursos naturais não renováveis;
- testar a utilidade explicativa de conceitos como sinergia, auto-organização e não linearidade;
- investigar se a extração mineral poderia ser incorporada a uma estratégia mais ampla capaz de gerar benefícios regionais mais duradouros.
Escopo Empírico
O desenho original previa análise comparativa de diversas regiões e grandes projetos minerários na Amazônia.
Entre eles estavam:
- Carajás — Pará;
- Mineração Rio do Norte / Oriximiná — Pará;
- Serra do Navio — Amapá;
- Projeto Jari — Amapá/Pará;
- Pitinga — Amazonas;
- Urucum — Amazonas;
- Caulim do Rio Capim — Pará.
O objetivo comparativo era examinar como diferentes formas de extração mineral interagiam com economias regionais, instituições públicas, infraestruturas, estruturas sociais e condições ambientais.
Entretanto, o programa empírico de campo não foi executado na extensão originalmente prevista.
Um relatório posterior do CNPq registra que a ausência de financiamento complementar para o trabalho de campo, particularmente oneroso na Amazônia, impediu a realização de parte importante das viagens planejadas.
Essa limitação deslocou o projeto mais fortemente para a reconstrução teórica e o trabalho analítico.
Mineração, Região e Intervenção Externa
Um problema teórico central dizia respeito à relação entre projetos minerários e as regiões nas quais eram implantados.
Interpretações existentes enfatizavam frequentemente as relações entre periferias produtoras de recursos e mercados mundiais.
Abordagens da dependência, modelos de enclave e interpretações associadas posteriormente a Stephen Bunker e Elmar Altvater ofereceram contribuições importantes sobre intercâmbio desigual, transferências materiais e energéticas e efeitos estruturais das economias extrativas.
O projeto identificou, entretanto, uma limitação importante nessas abordagens: elas explicavam melhor as relações entre projetos extrativos e mercados externos do que as estruturas e interações que se desenvolviam entre os projetos minerários e as regiões nas quais operavam.
A pesquisa formulou, assim, um desafio teórico mais amplo:
Como uma região se estrutura e se transforma em resposta a uma intervenção externa, como um grande projeto minerário?
Essa questão tornou-se progressivamente importante em minhas pesquisas posteriores sobre desenvolvimento regional.
Sustentabilidade e Recursos Não Renováveis
O projeto também abordou uma tensão fundamental nos debates sobre desenvolvimento sustentável.
A mineração baseia-se na extração de recursos não renováveis. Isso levantava a questão de se, e sob quais condições, a extração mineral poderia ser compatível com uma concepção de sustentabilidade.
A pesquisa examinou abordagens da economia dos recursos naturais e da economia ecológica, incluindo discussões sobre:
- recursos exauríveis;
- capital natural;
- fluxos de materiais e energia;
- contabilidade ambiental;
- critérios de sustentabilidade;
- justiça e sustentabilidade;
- relações entre esgotamento mineral e desenvolvimento regional.
O objetivo não era adotar um único modelo de sustentabilidade, mas avaliar a utilidade teórica e prática de diferentes abordagens para compreender a mineração na Amazônia.
Políticas Públicas e Limites da Intervenção Estatal
Um componente importante do projeto dizia respeito ao desenvolvimento histórico da política mineral no Brasil e na Amazônia.
A pesquisa examinou o papel de instituições como DNPM, CPRM e CVRD, programas de desenvolvimento regional e sucessivas estratégias de política mineral.
Uma preocupação central era a discrepância entre as intenções das políticas públicas e suas consequências efetivas.
Isso gerou uma questão importante:
Em que medida consequências não intencionais da intervenção pública resultam de conhecimento insuficiente sobre as condições regionais e em que medida refletem limitações estruturais da capacidade do poder público de produzir os efeitos pretendidos pelas políticas de desenvolvimento regional?
A pesquisa também destacou uma crescente assimetria entre intervenção política territorialmente delimitada e atores econômicos que operavam globalmente.
Isso levantou questões sobre a capacidade das políticas públicas de regular um setor mineral caracterizado por corporações multinacionais, mercados globais e investimentos transnacionais.
Mineração como Atividade Econômica Global
O projeto tratou a mineração como setor altamente globalizado, caracterizado por grandes corporações, investimentos transnacionais e mercados internacionais de commodities.
A pesquisa buscou compreender a lógica interna e o comportamento estratégico de grandes empresas mineradoras atuantes ou interessadas em investir na Amazônia.
Essa perspectiva ampliou a análise para além das políticas minerárias locais e nacionais.
Regiões produtoras de recursos passaram a ser compreendidas cada vez mais como conectadas a decisões, mercados e estratégias organizacionais geradas em outros contextos.
Essa mudança tornou-se posteriormente importante para minhas pesquisas sobre políticas globais de matérias-primas, governança transnacional de recursos e desenvolvimento regional.
Desenvolvimento Teórico: da Sinergética à Teoria dos Sistemas Sociais
Um dos resultados mais importantes do projeto foi de natureza teórica.
O desenho original explorava conceitos derivados da sinergética, auto-organização e termodinâmica não linear como possíveis alternativas às explicações convencionais do desenvolvimento regional e dos impactos da mineração.
O processo de pesquisa revelou, entretanto, limitações importantes na transferência direta desses conceitos para a análise social.
O relatório do CNPq registra que abordagens termodinâmicas e não lineares ofereciam contribuições relevantes, mas tendiam a reduzir a complexidade socioeconômica ao buscar fatores causais relativamente simples.
Isso dificultava a explicação de causalidades não lineares e consequências emergentes do funcionamento da sociedade moderna como um todo complexo.
A busca por um marco teórico capaz de lidar com essa complexidade conduziu progressivamente à teoria dos sistemas sociais de Niklas Luhmann.
O relatório propôs confrontar uma teoria universal da sociedade moderna, desenvolvida principalmente a partir de observações da Europa e da América do Norte, com as condições sociais da Amazônia e com questões de desenvolvimento.
Essa transição teórica tornou-se altamente significativa para minhas pesquisas posteriores.
Abordagem de Pesquisa
O projeto combinou:
- pesquisa teórica e bibliográfica;
- análise da literatura sobre mineração e desenvolvimento regional;
- análise de políticas minerais e de desenvolvimento regional;
- estudo de instituições públicas e arranjos regulatórios;
- análise comparativa de regiões e projetos minerários;
- análise de experiências internacionais de mineração;
- exame de teorias sobre recursos naturais e sustentabilidade;
- reconstrução teórica de processos de desenvolvimento regional.
O desenho inicial também previa amplo trabalho de campo em diferentes regiões mineradoras amazônicas.
Como o cofinanciamento necessário não foi obtido, esse componente permaneceu substancialmente mais limitado do que previsto.
Minha Função
Fui responsável pelo Subprojeto 2 — Extração Mineral e Desenvolvimento Sustentável dentro do programa integrado Estratégias de Sustentabilidade.
O programa integrado foi coordenado por Franz Josef Brüseke.
Minha responsabilidade concentrou-se no desenvolvimento e execução do componente sobre mineração e desenvolvimento regional.
O subprojeto deu continuidade às pesquisas anteriores sobre mineração artesanal e industrial de ouro, ampliando a análise para desenvolvimento regional, política mineral sustentável, intervenção estatal, relações minerais globais e abordagens teóricas da transformação regional complexa.
Publicações Relacionadas ao Projeto
Riqueza Volátil. A mineração de ouro na Amazônia
Mathis, A., Brito, D., & Brüseke, F. J. (1997). Belém: CEJUP.
O livro também se apoia diretamente nas pesquisas anteriores sobre mineração artesanal e industrial de ouro.
Garimpagem de ouro e valorização da Amazônia
Mathis, A. (1998). “Garimpagem de ouro e valorização da Amazônia: a formação de relações de trabalho sob o quadrângulo mercado internacional, estado nacional, região e natureza.” Papers do NAEA, Paper 101.
O trabalho conectou a mineração de ouro às relações entre mercado mundial, Estado nacional, estruturas regionais e condições materiais.
O fim da supremacia da política
Mathis, A. (1998). “O fim da supremacia da política. Possibilidades e limites da intervenção do Estado na interpretação da teoria dos sistemas.” Papers do NAEA, Paper 102.
O artigo representa uma etapa importante da transição teórica em direção à teoria dos sistemas sociais e à análise dos limites da intervenção política.
Modelos explicativos para analisar a dinâmica social e econômica no sul do Pará
Mathis, A. (1998). Papers do NAEA, Paper 103.
O trabalho examinou diferentes abordagens teóricas para explicar a dinâmica social e econômica no sul do Pará e está diretamente relacionado à reconstrução teórica desenvolvida durante o projeto.
Contribuição para Minha Pesquisa
Este projeto representa uma importante transição em minha trajetória de pesquisa.
Trabalhos anteriores haviam se concentrado principalmente na mineração artesanal e industrial de ouro.
Estratégias de Sustentabilidade — Extração Mineral e Desenvolvimento Sustentável ampliou o problema de pesquisa para as relações entre extração mineral, estruturas regionais, políticas públicas, mercados globais, sustentabilidade e capacidade de intervenção política.
Em retrospecto, três desenvolvimentos foram particularmente importantes.
Mineração e transformação regional. A pesquisa passou a perguntar de forma mais explícita como projetos minerários interagem com estruturas regionais existentes, em vez de tratar a mineração apenas como enclave conectado aos mercados externos.
Limites da intervenção. A discrepância entre intenções políticas e consequências regionais reforçou o interesse pelos limites estruturais da condução política deliberada.
Reconstrução teórica. A busca de alternativas a explicações lineares e reducionistas contribuiu diretamente para o uso crescente da teoria dos sistemas sociais em minhas pesquisas sobre desenvolvimento e transformação regional.
Da Mineração e Sustentabilidade ao Desenvolvimento Regional na Sociedade Mundial
O projeto foi desenvolvido muito antes da formulação de Desenvolvimento Regional na Sociedade Mundial (RWS) e não deve ser interpretado como uma aplicação inicial desse marco teórico.
Sua relação com o programa atual é de genealogia de pesquisa, e não de continuidade teórica.
O projeto já formulava, contudo, um problema que posteriormente se tornaria central em outro vocabulário teórico:
como processos que ultrapassam regiões específicas interagem com estruturas regionais historicamente constituídas e produzem consequências regionalmente diferenciadas.
Também levantou questões relacionadas a:
- organização global da atividade econômica;
- limites territoriais da intervenção política;
- capacidades organizacionais e institucionais;
- papel do conhecimento e da observação teórica;
- consequências não lineares e não intencionais;
- relações entre condições materiais e estruturas sociais.
A posterior aproximação com a teoria dos sistemas sociais forneceu um marco conceitual por meio do qual várias dessas questões puderam ser reformuladas.
Relevância analítica retrospectiva:
Mineração · Transformação Regional · Intervenção Política · Organizações · Relações com o Mercado Mundial · Materialidade · Complexidade · Diferenciação Regional
Pesquisas relacionadas
Projeto Mineração — Garimpo e Mineração Industrial →
Mineração e Transformação Regional →
Políticas Públicas, Avaliação e Pesquisa Aplicada →